在我國40年的改革進程中，農村改革一直引人注目。這一方面是因為(wèi)我國改革大(dà)幕是從農村開(kāi)啓的，農村改革初見成效增強了全社會(huì)推進改革的信心和(hé)決心；另一方面也是因為(wèi)農村在我國經濟社會(huì)中占有(yǒu)重要地位，把農村改革這篇文章做好了，有(yǒu)利于推動其他領域改革。在改革開(kāi)放40周年之際，有(yǒu)必要結合改革實踐的新進展，對農村改革的曆史脈絡進行(xíng)再梳理(lǐ)，對未來(lái)農村改革走向進行(xíng)展望。
農村經濟社會(huì)發生(shēng)曆史性變化
黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國農村改革走過了光輝曆程。《中共中央關于加快農業發展若幹問題的決定》确立了農村改革的重要指導思想，即在經濟上(shàng)充分關心農民的物質利益，在政治上(shàng)切實保障農民的民主權利。40年來(lái)，沿着這一指導思想，農村改革闊步前進，農村經濟社會(huì)發生(shēng)曆史性變化。
其一，農民與土地的關系發生(shēng)曆史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，中央關于農村土地制(zhì)度的改革安排，始終遵循着生(shēng)産關系适應生(shēng)産力的客觀規律，始終堅持尊重農民意願和(hé)維護農民的權利，農民與土地的關系發生(shēng)曆史性變化。改革伊始，以小(xiǎo)崗村為(wèi)代表的部分地方率先實行(xíng)大(dà)包幹改革，也就是家(jiā)庭聯産承包責任制(zhì)改革，農民拿(ná)到生(shēng)産經營自主權，交夠國家(jiā)、留足集體(tǐ)、剩下全是自己的。上(shàng)世紀80年代中期開(kāi)始，随着鄉鎮企業的發展，農民開(kāi)始分工分業，土地承包經營權開(kāi)始發生(shēng)流轉。1984年中央1号文件規定，土地承包期一般應在十五年以上(shàng)。1993年中央11号文件規定，在原定的耕地承包期到期之後，再延長三十年不變。《中共中央關于推進農村改革發展若幹重大(dà)問題的決定》提出，賦予農民更加充分而有(yǒu)保障的土地承包經營權，現有(yǒu)土地承包關系要保持穩定并長久不變。《農村土地承包法》以及《物權法》等對此進一步作了細化部署。黨的十九大(dà)報告明(míng)确指出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。
經過40年的演變，農民與土地的關系發生(shēng)了巨大(dà)變化。對沒有(yǒu)發生(shēng)流轉的土地而言，實現了土地集體(tǐ)所有(yǒu)權與農戶承包經營權的“兩權分離”，而且農戶承包經營權的權能不斷擴大(dà)；對發生(shēng)了流轉的土地而言，土地經營權從承包經營權中分離出來(lái)，出現了所有(yǒu)權承包權經營權的“三權分置”。“兩權分離”，充分調動了億萬農民群衆的生(shēng)産積極性，“三權分置”堅持了土地集體(tǐ)所有(yǒu)權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，為(wèi)引導土地經營權有(yǒu)序流轉、發展農業适度規模經營、推動現代農業發展奠定了制(zhì)度基礎，也為(wèi)農業剩餘勞動力大(dà)規模轉移就業、進城農民市民化提供了可(kě)能。
其二，農民與村社共同體(tǐ)的關系發生(shēng)曆史性變化。實行(xíng)家(jiā)庭聯産承包責任制(zhì)後，農戶成為(wèi)獨立的農業生(shēng)産經營主體(tǐ)、在農村經濟社會(huì)事務中的地位和(hé)作用大(dà)大(dà)提高(gāo)，政社合一體(tǐ)制(zhì)已不适應時(shí)代的需要。1983年發布《關于實行(xíng)政社分開(kāi)建立鄉政府的通(tōng)知》。改革重點是實行(xíng)新的鄉村治理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)。這些(xiē)年來(lái)，村民自治在不斷地完善。黨的十九大(dà)提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理(lǐ)體(tǐ)系，為(wèi)下一步更好地完善鄉村治理(lǐ)指明(míng)了方向和(hé)路徑。40年來(lái)，通(tōng)過這一系列改革，農民與村社共同體(tǐ)的關系發生(shēng)曆史性變化。
其三，工農和(hé)城鄉關系發生(shēng)曆史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，從農村支持城市到“以工促農、以城帶鄉”，再到城鄉融合發展，工農和(hé)城鄉關系在40年間(jiān)發生(shēng)了一系列轉折性、裏程碑式變化。在農業産業政策方面，改革開(kāi)放以來(lái)，國家(jiā)相繼實行(xíng)提高(gāo)統派購價格、減少(shǎo)統派購品種、全面市場(chǎng)化等改革，工農産品交換關系朝着有(yǒu)利于農業的方向發展。農業财稅政策也發生(shēng)了轉折性變化，取消農業稅，實行(xíng)農業補貼。此外，國家(jiā)在農村實行(xíng)了一系列社會(huì)保障制(zhì)度，推動資源要素向農村配置，公共财政的陽光更廣地照耀農村，公共财政的雨露更多(duō)地滋潤農民。
深化農村改革要堅持問題導向
當前，我國農業農村發展進入了全面深化的新階段。實施鄉村振興戰略，是我國邁向現代化強國目标的一項重大(dà)戰略。實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興目标，必須堅持問題導向，與時(shí)俱進全面深化農村改革。
第一，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理(lǐ)好農民和(hé)土地的關系。随着工業化城鎮化深入發展，大(dà)量農業勞動力轉向非農産業，農民不斷分化，給進一步處理(lǐ)好農民和(hé)土地的關系提出了新要求。在新形勢下，要按照所有(yǒu)權、承包權、經營權“三權分置”的思路，推進耕地、林地、草原等農用地制(zhì)度改革，明(míng)确土地集體(tǐ)所有(yǒu)權的存在形式和(hé)具體(tǐ)權能;對承包權合理(lǐ)賦權，在有(yǒu)條件的地方探索“确股确利不确地”等承包權實現形式，探索承包權市場(chǎng)化退出機制(zhì);盡快明(míng)确第三方經營權的權利屬性和(hé)具體(tǐ)權能，為(wèi)新型經營主體(tǐ)的發展提供制(zhì)度保障。處理(lǐ)農民與集體(tǐ)經營性建設用地的關系，主要途徑是将這些(xiē)土地産生(shēng)的收益納入集體(tǐ)收益，并保障集體(tǐ)成員的民主管理(lǐ)權和(hé)收益分配權。處理(lǐ)農民與宅基地的關系，應逐步擴大(dà)農戶依法取得(de)的宅基地用益物權的權能，可(kě)考慮以“房(fáng)地一體(tǐ)”确權登記頒證為(wèi)改革基礎，以“先房(fáng)後地、地随房(fáng)走”為(wèi)賦權邏輯，探索農民住房(fáng)财産權抵押、擔保、轉讓的有(yǒu)效途徑。
第二，加快構建符合我國發展階段和(hé)世貿組織規則的新型農業支持保護制(zhì)度。近年來(lái)，我國積極推進稻谷和(hé)小(xiǎo)麥增強最低(dī)收購價政策彈性、部分農産品實行(xíng)價格或收入保險等改革，取得(de)了一定成效。但(dàn)我們仍需要清醒地看到，未來(lái)我國農業勞動力老齡化和(hé)農戶兼業化現象會(huì)進一步加劇(jù)，我國與主要農産品貿易對象國的農産品成本和(hé)價格倒挂幅度亦會(huì)進一步擴大(dà)，我們應在分析研判未來(lái)發展趨勢的基礎上(shàng)，對農業支持保護制(zhì)度進行(xíng)系統性改革。一是大(dà)幅度減少(shǎo)市場(chǎng)價格支持，大(dà)幅度增加一般服務支持，特别是要增加農田整理(lǐ)、水(shuǐ)利設施、研發推廣、農民培訓等方面的投入。二是以綠色生(shēng)态為(wèi)導向完善相關補貼制(zhì)度，引導農民保護耕地地力，減少(shǎo)化肥和(hé)農藥使用量，實現畜禽糞便和(hé)農作物稭稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場(chǎng)定價，價補分離、補從史定”的思路，改革重要農産品價格形成機制(zhì)和(hé)收儲制(zhì)度。可(kě)考慮對産量和(hé)産能按不同的原則進行(xíng)治理(lǐ)，由市場(chǎng)供求關系決定生(shēng)産者價格，把隐含在托市價格中的财政補貼剝離出來(lái)，按照曆史産量或面積進行(xíng)補貼，以實現補貼與當期生(shēng)産脫鈎。
第三，按自治法治德治相結合的思路健全鄉村治理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)。當前及今後一個(gè)時(shí)期，我國鄉村治理(lǐ)面臨主體(tǐ)和(hé)客體(tǐ)的深刻變化。在新形勢下，我們要堅持自治為(wèi)基、法治為(wèi)本、德治為(wèi)先，不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理(lǐ)體(tǐ)系，确保鄉村社會(huì)充滿活力、和(hé)諧有(yǒu)序。在自治方面，要加強農村群衆性自治組織建設，健全民主決策程序，繼續開(kāi)展以村民小(xiǎo)組或自然村為(wèi)基本單元的村民自治試點工作，促進治理(lǐ)重心下移、治理(lǐ)半徑縮短(duǎn)。在法治方面，要強化法律在維護農民權益、規範市場(chǎng)運行(xíng)、農業支持保護、生(shēng)态環境治理(lǐ)、化解農村社會(huì)矛盾等方面的權威地位，引導農民和(hé)村幹部尊法學法守法用法。在德治方面，要深入挖掘鄉村熟人社會(huì)蘊含的道(dào)德規範，結合時(shí)代要求進行(xíng)創新，強化道(dào)德教化作用，引導農民向上(shàng)向善，降低(dī)行(xíng)為(wèi)的不确定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有(yǒu)其功能和(hé)适用範圍，三者的邊界是動态變化的。當前和(hé)今後一個(gè)時(shí)期，我們要不斷健全和(hé)創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制(zhì)，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，促進自治法治德治有(yǒu)機結合，形成規範有(yǒu)序、充滿活力的鄉村治理(lǐ)機制(zhì)。（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）